БЕГ ПО КРУГУ
Попытки регулировать цены без устранения структурных перекосов в отечественной экономике, и в частности в продовольственном секторе, весьма ограничены по набору механизмов и неэффективны по результату.Во второй половине 2020 года страна столкнулась с заметным ростом цен на основные продукты питания, выходящим за пределы средних темпов агфляции, отмеченных в последние годы. В целом рост цен на наблюдаемые продовольственные товары составил в прошлом году 6,7% (декабрь 2020 к декабрю 2019), что являлось самым высоким показателем за последние 5 лет, с момента введения санкций в отношении России и принятия ответных защитных мер в 2014 году.
Борьба с последствиями, а не с причинами Самое простое, лежащее на поверхности объяснение этому феномену связано с воздействием пандемии корона-вирусной инфекции, которая серьезно ударила по экономике страны, ограничила деятельность отечественных предприятий и трансграничное перемещение товаров, услуг и рабочей силы, нарушила производственные связи. Естественно, что отрасли и предприятия отечественного агропромышленного комплекса не могли быть не затронуты, однако каковы были реальные масштабы и характер этого воздействия?
В действительности определяющее влияние пандемии на характер и масштабы агфляции не столь очевидно, как это может показаться на первый взгляд. С одной стороны, как видно из диаграммы 1, обычная сезонная траектория движения цен не была нарушена, т. е. пандемия не вызвала каких-либо качественных, системных трансформаций ценовой динамики по сравнению с предшествующим периодом. С другой стороны, в европейских странах санитарно-эпидемиологическая обстановка была не менее серьезной, чем в России, однако рост цен на продукты питания в странах ЕС был заметно ниже, чем в нашей стране (диаграмма 2).
Наконец, рост цен имел выраженный избирательный характер и в наибольшей степени затронул отдельные сегменты продовольственного рынка. Сахар-песок подорожал на 64,5%, масло подсолнечное — на 25,9%, крупы и бобовые — на 20,1%. Такие структурные перекосы объяснить влиянием пандемии уже нельзя.
Характерный для понимания сути происходящего комментарий к росту цен на сахар и растительное масло дал ЦБ России: «Необходимо отметить "догоняющий" характер повышения цен на сахар и растительное масло после их снижения в предыдущие годы. По оценке с поправкой на сезонность, лишь в ноябре увеличение цен на сахар и растительное масло по отношению к декабрю 2016 года сравнялось с повышением за этот период потребительских цен в целом». Возникает естественный вопрос: «Почему цены на отдельные товары должны "равняться" на повышение потребительских цен в целом, а не следовать за движением затрат на производство и соотношением спроса/предложения на данный конкретный товар, и почему такое "равнение" возможно в принципе?». Наиболее очевидный ответ заключается в том, что рост продовольственных цен заложен в самой модели функционирования российской экономики, в том числе ее агропромышленного сектора.
Ретроспективный анализ свидетельствует: схожие ценовые шоки наблюдались и ранее, и в каждом таком случае находилась, казалось бы, своя специфическая причина. Скачки цен в 2007-2008 гг. и в 2010-2012 гг. объяснялись глобальными продовольственными кризисами (кризисами мировых цен на продовольствие), ценовой скачок 2014 года — введением режима санкций в отношении России в связи с воссоединением Крыма с Российской Федерацией и применением ответных защитных мер.
Так, в 2007-2008 годах Индекс продовольственных цен ФАО рос два года подряд, в 2008 году он достиг уровня 161,9% к показателю 2006 года. В 2011 году Индекс вырос на 23,6% в сравнении с 2010 годом и несколько снизился в 2012. При сохранявшейся на тот момент высокой зависимости от импорта продовольствия рост мировых цен неизбежно транспонировался на российский внутренний рынок. Согласно данным Росстата, цены внутреннего продовольственного рынка в период 2007-2008 гг. выросли на 34,6% по отношению к уровню 2006 года. В период 2014-2015 гг. внутренние продовольственные цены выросли на 31,6% относительно уровня 2013 года.
В действительности во всех этих случаях скачкообразный рост цен на продовольствие имел общие системные причины, обусловленные нынешней моделью управления аграрной экономикой, которая:
- во-первых, не имеет выработанных механизмов управления ценовыми рисками на национальном и суб-национальном уровнях, в том числе, инструментов автоматического противодействия оппортунистическому поведению участников агропродоволь-ственного рынка. Это явление вынужден был признать председатель Правительства Михаил Мишустин, выступая в Госдуме 12 мая 2021 года: «Важно сказать еще об одной причине, почему растут цены. Это жадность отдельных производителей и торговых сетей. И здесь хочу напомнить: у Правительства достаточно инструментов, чтобы обуздать аппетиты тех, кто наживается на ажиотажном спросе во всех сферах»;
- во-вторых, ставит чувствительные сектора экономики в существенную зависимость от внешних рынков.
Каждый раз перечисленные выше опасные события играли роль триггера, запускавшего очередной виток агфляции на фоне этих системных рисков.
Управление ценовыми рисками
Формально Правительство России обладает достаточно широкими полномочиями в сфере регулирования розничных цен на продовольственные товары, вплоть до установления их предельных значений (последняя редакция Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»). Но на практике оно ими ни разу не воспользовалось — если вынести за скобки понуждение к добровольно-принудительному заключению ценовых соглашений. Более того, в последнем случае, в 2020 году для «запуска» стабилизирующих механизмов потребовалось демонстративное вмешательство главы государства. Последний по времени скачок цен на продовольственные товары, о котором мы говорим, в очередной раз продемонстрировал отсутствие действенной системы оперативно-тактического управления рисками в агропродовольствен-ной сфере. Фактически такое управление до сих пор сводится к ситуативному реагированию на уже реализовавшиеся последствия опасных событий — будь то флуктуации мировых цен, антироссий-ские санкции или пандемия вирусной инфекции. Соответственно, во всех случаях использовались следующие запаздывающие меры ручного управления:
- псевдо-договорные, т. е. фактически административные, но оформленные как договорные, ограничения цен;
- экстренные таможенно-тарифные ограничения (вплоть до эмбарго экспорта зерновых, как это было в 20102011 гг.);
- привлечение органов антимонопольного регулирования и органов прокуратуры для оценки обоснованности отдельных фактов повышения цен и принятия адекватных мер.
Повторяемость ценовых скачков и их негативных социальных последствий свидетельствует об ограниченном потенциале этих методов и их неэффективности в отношении системных причин ценовых шоков на длительном временном отрезке. Внесенные в 2020 году в нормативную базу косметические изменения не затронули главного: сохраняется механизм пассивного мониторинга розничных цен, в котором задействованы многие участники и согласования, а процедуры принятия мер государственного регулирования цен, в том числе установления предельно допустимых розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, непозволительно растянуты во времени.
В конце 2020 года в целях поддержания и снижения розничных цен на сахар-песок и подсолнечное масло (товары, в отношении которых отмечался наиболее выраженный скачок розничных цен) a posteriori Правительство приняло Постановление, в соответствии с которым ключевым механизмом сдерживания цен стали многосторонние (отдельные по сахару и подсолнечному маслу) соглашения с периодом действия с 20 декабря 2020 года по 1 апреля 2021 года. Соответствующие документы были подписаны 16 декабря Минпромторгом России и Мин-сельхозом России, с одной стороны, производителями и крупнейшими торговыми сетями — с другой. В соответствии с соглашениями, предельные розничные цены на сахар составили 46 рублей за 1 килограмм, на подсолнечное масло — 110 рублей за 1 литр, отпускные цены производителей — 36 рублей за килограмм и 95 рублей за литр соответственно. С учетом логистического фактора для труднодоступных регионов страны были предусмотрены повышающие коэффициенты для розничных цен в объектах торговли отдельных территорий Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера, Калининградской области. Право принимать решения в этой части было предоставлено руководителям органов власти субъектов Федерации.
Похожие меры по сдерживанию розничных цен на продукты питания реализовывались и ранее. В ноябре 2007 года принималось Постановление Правительства, которым устанавливалось, что исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе заключать соглашения с производителями продовольственных товаров и торговыми организациями о снижении и поддержании цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости. Тогда в результате переговоров с Правительством торговые сети согласились устанавливать наценку на эти товары на уровне не более 10%. Фактически в рамках соглашений были заморожены цены на молоко, яйца, растительное масло и хлеб. Действие соглашений было прекращено в связи с отсутствием каких-либо значимых позитивных изменений в динамике розничных цен.
В 2014 году запрет на ввоз сельскохозяйственной продукции и продовольствия из стран, применивших санкции по отношению к России, на фоне девальвации национальной валюты повлек за собой удорожание практически всех наблюдаемых статистикой видов продовольственных товаров, в первую очередь — мясо- и рыбопродуктов. Индекс цен на продовольственные товары в 2014 году составил 115,4%, Минэкономразвития России прогнозировало рост цен на продовольственные товары в 2015 году на уровне 120,9%, в том числе в первом полугодии — на уровне 123,8%. В этих условиях Ассоциация компаний розничной торговли (АКОРТ), в которую на тот момент входили такие ритейлеры, как «Магнит», X5 Retail Group, Metro Cash&Carry, «Лента», «Ашан» и «Дикси», выступила с инициативой о заключении соглашения о заморозке розничных цен на социально значимые продукты питания сроком на два месяца. С большой долей вероятности можно предположить, что данное решение было принято не без настоятельных «рекомендаций» со стороны исполнительной власти.
Что лежит на поверхности? Мониторинг цен не должен ограничиваться лишь розничными ценами на продовольствие. Помимо всего прочего, рост розничных цен может иметь естественную рыночную основу (что и наблюдалось в 2020 году, как будет показано далее), и в этом случае государственное ограничение розничных цен действительно можно рассматривать как избыточное вмешательство в рыночную среду. Если вернуться к ситуации с сахаром, то рынок стал подавать ценовые сигналы еще в середине июля прошлого года, когда цены производителей на сахар начали заметно повышаться в связи с ожидаемым снижением валовых сборов сахарной свеклы и задержкой начала уборки урожая этой культуры. Если в начале июля цены промышленных производителей на сахар белый свекловичный составляли 25,44 руб./кг, то уже к середине октября они достигли уровня 37,89 руб. При этом перерабатывающие заводы продолжали использовать сырье урожая прошлого сезона, т. е. рост цен был спровоцирован не увеличением производственных затрат, а рыночными ожиданиями. Очевидно, что исполнительная власть должна была реагировать на динамику цен производителей уже в тот момент, не дожидаясь всплеска розничных цен на сахар в торговой сети. Тем не менее, при всей важности ценового контроля и ограничения роста розничных цен на продовольствие, это, если можно так сказать,— последний «рубеж обороны». Без устранения структурных перекосов в отечественной экономике и в продовольственном хозяйстве, в частности, любые попытки регулировать цены весьма ограничены по набору механизмов и неэффективны по результату.
Движение вверх
Почему флуктуации продовольственных цен так болезненны для российской экономики? Попробуем разобраться. Позиция считать основной проблему в импортируемой инфляции, в инфляции мировых цен на продовольствие, представляется недальновидной и некорректной с точки зрения стратегической оценки актуальных ключевых рисков и возможностей. Основным фактором удорожания продукции сельского хозяйства и соответствующих продовольственных товаров является отнюдь не внешняя, а внутренняя инфляция, вызывающие ее факторы и сопутствующие тенденции. Диаграмма 3 наглядно демонстрирует влияние «внешней» и «внутренней» инфляции на стоимость произведенной сельскохозяйственной продукции: если стоимость валовой продукции сельского хозяйства, выраженная в национальной валюте, имела явную тенденцию к росту, то та же стоимость, пересчитанная в доллары США по официальному среднегодовому курсу ЦБ России,— напротив, в тенденции снижалась (по крайней мере, стабилизировалась).
В отличие от мировых рынков, где цены подвержены естественным колебаниям как в сторону повышения, так и в сторону понижения, цены на внутреннем российском рынке имеют исключительно повышательную тенденцию (если элиминировать естественные сезонные колебания и «отскоки» после явно спекулятивных единичных скачков); внутренний рынок охотно откликается на рост цен мирового рынка, но никогда не реагирует на их снижение. Так, в период 2011-2016 гг. Индекс продовольственных цен ФАО последовательно снижался со 131,9 до 91,9 пунктов, однако в этот же период индекс цен внутреннего российского рынка на продовольственные товары вырос на 58,72%.
В конце февраля 2020 года авторы Bloomberg назвали Россию одной из пяти стран мира со средним уровнем развития, в которых эффект глобального роста продовольственных цен может быть наиболее ощутимым. В той же статье высказывалось мнение, что скачки цен дестабилизируют экономическую ситуацию не только потому, что они непосредственно создают трудности домашним хозяйствам, но и вызывают негативные ожидания ответных мер со стороны национальных правительств. По сути утверждалось, что вмешательство национальных правительств в регулирование цен на продовольствие чуть ли не более пагубно влияет на экономическое положение граждан, нежели сами эти ценовые скачки.
В похожем ключе высказалась и председатель ЦБ России Эльвира Набиуллина, призвавшая как можно скорее отказаться от административного ограничения цен. Но что может предложить ЦБ взамен? Как мы видели, цены отечественного продовольственного рынка признают только один вектор — повышательный. Так называемое таргетирование инфляции путем сжатия денежной массы, даже если абстрагироваться от полной теоретической и практической несостоятельности этой политики, направлено явно не на тот объект. Невольно в этом призналась сама председатель ЦБ России, заявив в одном из своих интервью, что «россияне судят об инфляции по ценам на повседневные товары, в то время как Росстат рассчитывает ее по большому кругу товаров и услуг«...». «По этой причине инфляция выходит ниже, чем считает население». В качестве примера она привела цены на авиабилеты, которые в 2020 году упали «на двузначную цифру», однако население этого не заметило, поскольку эти билеты не приобретает; население в первую очередь обращает внимание на товары повседневного спроса, когда приходит в магазины. То есть, считаем инфляцию на товары и услуги, не пользующиеся спросом населения, и старательно маскируем инфляцию на товары повседневного спроса. Позднее глава ЦБ объяснила рост потребительских цен избытком денег у российского населения (несколько триллионов рублей!) — это при том, что около 13% населения находится за чертой бедности. Продовольственная инфляция за 12 месяцев ускорилась почти втрое и обновила 5-летний максимум (7,7%) якобы вследствие улучшения экономической ситуации и восстановления потребительского спроса. Вот уж по-истине — «наивная простота»! Вопрос в том, как долго такие «объяснения» будут удовлетворять политическое руководство страны?
Отечественное сельское хозяйство имеет достаточный потенциал для наращивания объемов производства, что, как известно, при прочих равных условиях является основой и для снижения цен. Одно из таких необходимых условий со стороны предложения — перекрытие каналов нерегулируемой утечки производимой продукции за рубеж. Второе, фундаментальное, со стороны спроса — это повышение уровня доходов основной массы российского населения. Одна из принципиальных особенностей российской модели потребления заключается в том, что расходы на приобретение продуктов питания занимают несоразмерно большой удельный вес в общих расходах населения: в 2019 году расходы на продукты питания (без алкогольных и неалкогольных напитков) составляли 35,2% всех расходов российских домохозяйств на конечное потребление. Ситуация усугубляется значительной дифференциацией доходов граждан (домохозяйств), в результате которой порядка 19-20 млн человек не имеют возможности приобрести даже минимальный набор продуктов питания. Очевидно, что любые скачки цен на отдельные группы и даже виды продовольственных товаров при имеющейся структуре расходов оказывают негативный мультипликативный эффект на всю сферу личного потребления. Пиковые скачки цен на отдельные продукты питания наблюдаются и в других странах, особенно в период распространения коронавирусной инфекции, однако их негативное влияние на благосостояние граждан не так болезненно в силу не столь значительного удельного веса расходов на питание в совокупных потребительских расходах и расходах на конечное потребление домохозяйств. Повышение цен на основные продукты питания, относящиеся к категории приоритетных и незаменяемых (не имеющих альтернативы), может не оказывать существенного влияния на объемы их потребления, однако ведет к сокращению объема средств, которые российские домохозяйства могут потратить на другие актуальные потребности (жилье, транспорт, связь, промышленные товары, здравоохранение, образование, рекреация). Многочисленные опросы населения говорят о том, что на фоне агфляции многие граждане вынуждены ограничивать не только потребление дорожающих продуктов питания, но и другие свои потребности.
Что делать?
Безусловно, государство не может отказываться от использования рычагов непосредственного воздействия на продовольственные цены, в том числе путем их стабилизации на уровне предельных значений. Однако, как уже отмечалось, эти меры представляют собой последний «рубеж обороны»; спектр мер воздействия на конъюнктуру продовольственного рынка значительно шире и включает в себя как меры локального, тактического характера, так и меры стратегические, системные, направленные на изменение модели экономического развития. К тактическим мерам можно отнести следующие.
1. Меры адресной поддержки социально уязвимых граждан и домохозяйств, обеспечивающие им доступ к полноценному рациону питания независимо от уровня доходов от трудовой деятельности и из иных легальных источников.
2. Создание прозрачной и предсказуемой системы упреждающего реагирования на изменения конъюнктуры продовольственного рынка с использованием набора определенных стандартных инструментов и типовых сценариев реагирования на ценовые флуктуации в зависимости от их причин, величины и прочих факторов, которые (сценарии) должны последовательно реализовываться в автоматическом режиме при наступлении определенных опасных событий (достижении неких пороговых, или предельных ценовых параметров).
Сейчас используется механизм пассивного мониторинга цен, в рамках которого Минэкономразвития России обязывается выявлять тенденции к ускоренному росту цен на потребительские товары и услуги, «существенно превышающему уровень инфляции в целом» (насколько существенно?) и направлять соответствующую информацию в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ). В свою очередь, уполномоченный ФОИВ при поступлении такой информации обязывается «проводить комплексный анализ динамики цен на соответствующие потребительские товары и услуги и факторов их формирования и при необходимости (как определяется эта "необходимость"?) представлять в Правительство Российской Федерации согласованные с курирующим заместителем председателя Правительства Российской Федерации предложения по мерам экономического регулирования, направленным на обеспечение сбалансированности рынков потребительских товаров и услуг». Таким образом, механизм настроен на ситуативное реагирование на ценовые (как бы неизбежные) скачки, причем механизмы такого реагирования четко не определены, процедуры растянуты по времени и не носят обязательного характера. Так, по данным Росстата, за первый квартал 2021 года цены на мясо птицы возросли на 14,3%. Согласно нормам постановления Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 г. № 530, цены могут быть зафиксированы на срок до 90 дней, однако даже возможность применения этой меры не рассматривалась.
Предлагается альтернативный вариант сценарного прогнозирования рисков ценовых скачков. Каждый из сценариев может учитывать определенную комбинацию следующих факторов: источники вероятных опасных событий, уровень риска, приемлемые (принимаемые) границы его распространения, нормативные, организационные, финансовые возможности воздействия на риск и последствия его реализации, набор используемых рычагов воздействия и масштаб их использования.
3. Восстановление прежней методологии оценки величины прожиточного минимума на основе стоимости минимальной потребительской корзины и формирование системы внутренней продовольственной помощи. Оценка величины прожиточного минимума на основе стоимости минимальной потребительской корзины не только давала осязаемый ориентир уровня бедности, но и демонстрировала реальные пути и возможности ее сокращения.
Новая концепция прожиточного минимума связывает последний с медианным доходом, при этом величина минимума принимается равной 44,2% среднедушевого медианного дохода.
Во-первых, в отличие от вполне конкретного ориентира — стоимости минимальной потребительской корзины,— пороговое значение 44,3% нуждается в содержательной интерпретации. Почему именно 44,3%, а не 43 или 45? По-видимому, здесь имела место банальная подгонка под известный результат: текущую величину прожиточного минимума. Во-вторых, новая концепция представляется нетехнологичной — она не позволяет анализировать и оценивать конкретные способы борьбы с бедностью, а также использовать измеримые индикаторы, отслеживающие прогресс в этом направлении. В старой концепции такими индикаторами могли бы служить: динамика цен на основные продукты питания, входящие в состав минимальной потребительской корзины, и стоимость потребительской корзины относительно совокупных доходов и расходов домохозяйств. Конечно, вопросы конкретного продуктового наполнения минимальной потребительской корзины и заложенных в ней нормативов потребления являются предметом дискуссии, но в этом направлении имеются конструктивные наработки и конкретные рекомендации отечественных специалистов; очевидно, что и структура минимальной продовольственной корзины, и количественные нормативы потребления с течением времени должны пересматриваться.
Помимо прямого воздействия на цены, целью мер тактического характера является купирование инфляционных ожиданий населения, которое должно быть уверено в наличии государственной системы контроля и регулирования цен на продовольствие, а также в действенности этой системы.
Но сколь бы ни были важны меры ограничительного характера и меры адресной социальной поддержки малоимущих граждан, они не в состоянии купировать фундаментальные причины бедности и социального неравенства. Скажем, система внутренней продовольственной помощи — это инструмент «тонкой» настройки, компенсирующий провалы рынка, но не подменяющий полностью механизмы рыночного саморегулирования. Нельзя накачивать социальную сферу разнообразными льготами, которые лишь маскируют фундаментальные проблемы и, в конце концов, могут спровоцировать, подобно аутоиммунному заболеванию, системный кризис потребления.
С другой стороны, ни одна система не сможет эффективно администрировать многочисленные персональные социальные выплаты, количество которых будет нарастать, как снежный ком, а каждая последующая льгота будет генерировать новые дефекты. Нормальная рыночная экономика не может существовать на одних адресных дотациях, деньги потому и являются деньгами, что выполняют роль всеобщего эквивалента, обеспечивая гражданам право выбора. Базисом для преодоления бедности и социального неравенства является рост доходов населения от основной трудовой деятельности и/или иных легальных источников доходов на основе системной технико-технологической модернизации российской экономики и создания высокопроизводительных рабочих мест, формирования многоуровневой системы стратегического планирования, развитых рынков, свободных от монопольных проявлений. При этом нельзя решить задачу создания нескольких десятков миллионов высокопроизводительных рабочих мест (такая задача была поставлена в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»), оставаясь в рамках модели, привязанной к иностранной валюте и внешним рынкам, ориентированной на вывоз сырьевых товаров, отягощенной многочисленной армией посредников и монополизацией жизнеобеспечивающих отраслей. Тем более удивительно, что финансово-экономический блок Правительства охотно идет на накачку экономики адресными дотациями населению, но при этом всячески препятствует целевому, «окрашенному» государственному инвестированию реального сектора. Инфляционные риски, которых так опасаются финансовоэкономический блок и ЦБ, в обоих случаях по крайней мере одинаковы, однако, в отличие от дотаций населению, «окрашенный» инвестиционный кредит либо прямое финансирование реального сектора способны запустить механизмы саморазвития, модернизации экономики.
Отечественными экономистами разработан широкий спектр конструктивных предложений по переводу национальной экономики в режим инновационного, эффективного, социально ориентированного развития, для их реализации необходима политическая воля высшего руководства страны. Пока же противоречие между потенциальными возможностями роста аграрного сектора и задавленным спросом населения маскируется и разрешается с помощью экспортного «шлюза», а когда «утечка» становится критичной для внутреннего рынка, Правительство вспоминает о методах административного регулирования цен. И так — по кругу...